La gazette du carbonePour un arsenal juridique décarbonant |
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Supplément consacré à l'actualité de l'Union EuropéenneUne fois par mois, la Gazette voyage à Bruxelles pour y apporter l'expertise du Shift Project et intégrer cette dernière au débat parlementaire européen. février 2024Chère lectrice, cher lecteur, La Gazette du carbone / Europe vous apporte des nouvelles fraîches sur deux sujets d’actualité :
Bonne lecture ! |
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Le sujet des revenus agricoles et l'UE
Depuis plusieurs mois, les agriculteurs d’une dizaine de pays européens manifestent pour obtenir de meilleures conditions de rémunération. Ils dénoncent par ailleurs des normes trop complexes et trop nombreuses ainsi que la concurrence relative aux importations ukrainiennes et aux accords de libre échange. Les politiques européennes sont au centre de ces critiques. La colère des agriculteurs résonne à travers l’Europe. Les raisons de cette crise qui a débuté aux Pays Bas et s’est développée en Allemagne puis dans le reste de l’Union, sont multiples. Tout d’abord, les manifestants cherchent à alerter sur leur incapacité à vivre de leur travail et la précarité à laquelle nombre d’entre eux font face. En découlent les motifs de protestations contre l’Europe : les normes environnementales, les importations ukrainiennes et l’accord Mercosur-Union européenne (UE). Normes environnementalesAux Pays Bas les premières manifestations s’opposaient à une loi sur l’azote qui visait à réduire le nombre d’animaux par cheptel pour éviter la pollution des sols. En effet, les engrais et les déjections sont une source d’émissions d’azote qui pollue les terres par ruissellement. L’enjeu est tel qu’un ministère de la Nature et de l’Azote a été créé. L’agriculture néerlandaise est responsable de 60% des émissions d’azote dans le pays. Mais les Pays-Bas étant premier exportateur de viande de l’UE, les agriculteurs et tout le secteur agroalimentaire craignent les conséquences économiques d’une réduction de la taille des cheptels. Si dans chaque pays le mécontentement est d’ordre national, il s’inscrit aussi dans une critique les normes environnementales européennes du Green Deal et sa déclinaison de la ferme à la fourchette. En Allemagne, le mouvement était d’abord lié à la réforme sur la fiscalité du diesel. L’obligation européenne de surfaces favorables à la biodiversité (BCAE 8) a ensuite cristallisé les tensions. Pour obtenir les fonds de la PAC, les exploitations supérieures à 10 hectares devaient abriter 4%1 d’infrastructures agroécologiques (AIE) comme les haies et les jachères sur des terres arables2. Pour apaiser la colère des agriculteurs, la présidente Ursula von der Leyen a annoncé une dérogation à condition d’avoir 7% de cultures intermédiaires ou fixatrices d’azote sans pesticides ni engrais chimiques3. La combinaison de normes européennes et des spécificités nationales a exacerbé les tensions dans toute l’Europe. D’une part, les plans nationaux complexifient le processus administratif pour accéder aux aides4, d’autre part les changements de pratiques et les solutions alternatives aux produits interdits sont insuffisamment accompagnés et financés. Par ailleurs, la Commission a retiré le projet de règlement de réduction de l’utilisation des pesticides (SUR), d’ailleurs rejeté en novembre dernier par les eurodéputés5. Elle a aussi revu son ambition de réduction d’émissions de gaz à effets de serre (GES) pour le secteur agricole, ne mentionnant plus d’objectif chiffré en place d’une réduction initiale de 30% pour 2040. De plus, la mention de l’agriculture en tant que secteur clé de réduction des émissions, s’agissant en particulier de l’élevage a été retirée ainsi que le système de tarification du carbone sur le principe du pollueur-payeur pour l’agriculture. L’agriculture représente pourtant 11 % des émissions de GES de l’UE en 20206 dont 70 à 80% relative à l’élevage. Importations ukrainiennesUne partie des agriculteurs en Hongrie, Bulgarie, Pologne, Slovaquie et Roumanie ont aussi protesté contre les importations ukrainiennes. En effet, depuis juillet 2022, l’UE a supprimé les droits de douane sur celles concernant la volaille, les œufs, le sucre, les céréales. Cette concurrence a fragilisé des productions, déjà en difficulté en Europe de l’Est, compte tenu du faible coût de produits ukrainiens exemptés des droits à l’importation. La Commission a annoncé que l’exemption serait maintenue un an mais que son impact serait réduit par des mesures de limitation des importations. Les syndicats restent inquiets de l’exclusion des céréales et des oléagineux de cette mesure. Accord de libre-échange avec MercosurCertains agriculteurs se sont opposés aux accords de libre échange avec des pays producteurs à moindre coût qui ne respectent pas les normes imposées au marché unique européen. Par exemple, dans le cadre du CETA7 les lentilles canadiennes utilisent des pesticides interdits dans l’Union (le sencoral). En juin 2019 un accord de libre échange avec les pays d’Amérique latine du Mercosur – Brésil, Argentine, Paraguay, Uruguay – a été conclu, sans être encore ratifié. L’Argentine avec sa production bovine et le Brésil, grand pays producteur de bétail mais aussi d’orange à jus, de café, de soja et de sucre, seraient des concurrents particulièrement féroces. Les agriculteurs exigent des clauses miroirs obligeant les pays exportateurs à respecter les mêmes normes sanitaires et environnementales qu’en l’UE8. Plus globalement est critiquée l’incohérence entre des normes sociales et environnementales strictes et la signature d’accords de libre échange avec des pays qui ne les respectent pas. La France s’oppose au traité en l’état mais l’Allemagne y est favorable9. Quelles solutions ?La colère des agriculteurs est symptomatique d’un système de production agricole qui affronte de nombreux enjeux. Alors même que les agriculteurs sont les premiers touchés par le réchauffement climatique, la sécheresse et le déclin de la biodiversité, le secteur va devoir baisser ses émissions de GES et accroître son stockage de carbone tout en continuant à produire une nourriture saine. Les normes environnementales sont visées car elles alourdissent les charges ont donc un impact négatif sur le revenu des agriculteurs. Selon le rapport du Shift project « Réussir le passage à l’agriculture durable », l’objectif doit être de réduire les émissions annuelles de l’agriculture d’environ 20% soit 135 Mt CO2eq en 205010. Cela implique la division par deux du gaspillage alimentaire, un élevage qualitatif plutôt que quantitatif, réorienté vers des productions labellisées de haute qualité, l’adaptation des modes de rémunération des éleveurs, la réduction de la consommation de produits d’origine animale, la reforestation et une moindre artificialisation des terres. Les cultures alternatives sont déjà encouragées par l’Europe qui souhaite atteindre l’objectif de 25% de parcelles cultivées en bio d’ici 2030. L’ensemble de ces propositions nécessitent un appui fort des pouvoirs publics, notamment via les aides de la PAC. 1 ou Part minimale d’au moins 7 % des terres arables au niveau de l’exploitation agricole, si cela inclut également les cultures dérobées ou les cultures fixatrices d’azote, cultivées sans utilisation de produits phytopharmaceutiques, dont 3 % sont des terres mises en jachère ou des éléments non productifs. (Règlement (UE) 2021/2115) 2 Règlement (UE) 2021/2115 3 Jachères, importations ukrainiennes : la Commission cède à la pression des agriculteurs européens (Euractive.fr) 4 Tout comprendre à la colère des agriculteurs, du Mercosur aux centrales d’achat (Le Monde) 5 Von der Leyen withdraws contentious pesticide law amid right-wing backlash and farmer protests (Euronews) 6 Découplage des émissions de gaz à effet de serre et de la production agricole : Où en est l’UE ? (OCDE.org) 7 Commerce : que sont les “clauses miroir” proposées par la présidence française du Conseil de l’UE ? (touteleurope.eu) 8 Agriculture : imposer les standards européens au reste du monde, un vœu pieux ? (Euractive.fr) 9 Manifestations d’agriculteurs : la colère agricole s’invite dans les discussions des dirigeants de l’UE (Euractive.fr) 10 Réussir l’agriculture durable (decarbonizeurope.org) |
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Les cibles climatiques de l’UE pour 2040Portée par la Commission européenne Le 6 février dernier, la Commission européenne a publié une communication visant à sécuriser l’atteinte des objectifs pour le climat pour 2040 et le parcours vers la neutralité carbone pour 20501. Cette communication fait suite à une consultation publique organisée en 20232 ayant démontré un souhait majoritaire des citoyens européens d’accélérer la mise en œuvre de la transition climatique (à 80 % chez les individus et 64 % chez les organisations). Elle est accompagnée d’une analyse d’impact3 réalisée par la Commission et tient compte des recommandations de l’ESABCC (European Scientific Advisory Board on Climate Change)4. L‘établissement d’objectifs pour 2040 est une obligation prévue par le pacte vert qui requiert également que la Commission fixe un budget carbone pour la période 2030-2050 qui soit compatible avec l’accord de Paris. Cette communication est la première étape avant que ces objectifs soient officiellement établis par une loi que la prochaine Commission devra promulguer. L’ambition climatique sera ainsi un enjeu majeur des élections de juin 2024. Quelles cibles pour 2040 ?Dans sa communication, la Commission se fixe un objectif de réduction nette des émissions de 90 % par rapport aux niveaux de 1990 (dont 82 % de diminution dans les émissions et 8 % dus à la capture du carbone). Elle projette également des réductions d’émission par secteur résumées dans le graphique ci-dessous. Afin de déterminer cette cible, la Commission a pris en compte plusieurs critères :
Avec cette grille d’analyse, trois options ont été envisagées. La première correspond à une réduction des émissions de 80 % en 2040, linéaire entre 2030 et 2050. La deuxième vise une réduction comprise entre 85 % et 90 % et correspond à la mise en œuvre des actions déjà prévues dans le pacte vert. Enfin, la troisième, plus ambitieuse, vise une réduction des émissions comprise entre 90 et 95%. La réduction prévue correspond donc à un compromis entre les deux options les plus ambitieuses envisagées. L’étude d’impact souligne que, pour passer de l’option 2 à l’option 3, de forts investissements dans les nouvelles technologies bas carbone (telles que la production d’hydrogène par électrolyse, et la capture du carbone pour l’utilisation et la séquestration, ou CCU/CCS) sont nécessaires entre 2031 et 2040. L’option 3 permet ainsi d’anticiper la mise en œuvre des techniques de séquestration du carbone qui seront nécessaires à la neutralité après 2050. Ainsi, cette option permet de meilleurs bénéfices pour le climat, la souveraineté européenne, et la compétitivité économique dans le domaine des technologies bas carbone, bien qu’elle requière des investissements plus importants entre 2030 et 2040 et qu’elle puisse impacter plus négativement la justice sociale. Cette option est également la seule respectant les préconisations de l’ESABCC, que la Commission considère avoir respecté avec l’objectif fixé. Plusieurs leviers pour réduire les émissionsPour parvenir à une réduction des émissions de 90 % d’ici 2040, la Commission considère que plusieurs conditions doivent être remplies. La première est la mise en œuvre intégrale de la législation existante visant à réduire les émissions d’au moins 55 % d’ici 2030. La mise à jour en cours des projets de plans nationaux en matière d’énergie et de climat (PNEC) sera un élément clé du suivi des progrès de chaque État membre. Un accord de décarbonation de l’industrie devra être mis en œuvre grâce au pacte vert et s’appuyer sur les compétences industrielles existantes, notamment dans l’énergie éolienne, l’hydroélectricité et les électrolyseurs, afin d’augmenter la capacité des productions nationales dans des secteurs en croissance tels que les batteries, les véhicules électriques, les pompes à chaleur, le photovoltaïque, le CCU/CCS, le biogaz, le biométhane, et l’économie circulaire. La tarification du carbone et l’accès au financement sont également essentiels pour la réalisation des objectifs. La Commission prévoit de mettre en place une task-force dédiée à l’élaboration d’une approche globale de la tarification du carbone et des marchés du carbone. Une approche européenne en matière de financement sera nécessaire dans les années à venir, en étroite coopération avec les États membres et combinant investissements publics et privés. En ce qui concerne la justice sociale, la Commission considère que les politiques prévues par le fonds social pour le climat et le fonds pour une transition juste garantissent déjà l’aide nécessaire pour les citoyens, les régions, les entreprises et les travailleurs pour la décennie 2030-2040. Elle juge qu’un dialogue ouvert avec toutes les parties prenantes est une condition préalable essentielle à la réalisation de la transition. Le dialogue avec les partenaires sociaux devrait être renforcé afin de garantir leur contribution, en mettant l’accent sur l’emploi, la mobilité, la qualité de l’emploi, les investissements dans la reconversion professionnelle et le perfectionnement professionnel. Cette sensibilisation continue sera utile à la prochaine Commission pour présenter des propositions législatives pour l’après 2030. La Commission considère que le secteur de l’énergie devrait parvenir à une décarbonation complète peu après 2040, grâce à une meilleure efficacité énergétique, aux CCU/CCS et aux énergies bas carbone. La commission table notamment sur une alliance industrielle pour les petits réacteurs modulaires, également annoncée le 6 février, pour renforcer la compétitivité industrielle, garantir une chaîne d’approvisionnement robuste et une main-d’œuvre qualifiée. Une baisse de 80 % de la consommation de ressources fossiles pour le secteur de l’énergie est ainsi attendue de 2021 à 2040. Le secteur des transports devrait être décarboné grâce à une combinaison de solutions technologiques et de tarification du carbone. Il est attendu que le secteur agricole joue un rôle dans la transition sous condition d’un soutien adéquat garantissant notamment des revenus équitables, une production alimentaire suffisante en Europe et la fourniture d’autres services essentiels tels que le renforcement de la capacité des sols et des forêts à stocker du carbone. L’UE prévoit de continuer la mise en place de conditions-cadres appropriées pour attirer les investissements et la production renforçant sa compétitivité industrielle, en particulier dans les secteurs des technologies bas carbone. La tarification du carbone devrait continuer à jouer un rôle important en encourageant les investissements et en générant des revenus pour l’action climatique et sociale. Enfin, la réalisation de l’objectif impliquera à la fois des réductions d’émissions et des absorptions de carbone. Cela nécessitera le déploiement de technologies de captage et de stockage du carbone, ainsi que l’utilisation du carbone capturé dans l’industrie. Dans cet objectif, la Commission a publié, toujours le 6 février, une communication sur la stratégie de gestion du carbone industriel de l’UE5. Cette stratégie vise à soutenir le développement de chaînes d’approvisionnement et d’infrastructures de transport de CO2 et sera détaillée dans un paquet réglementaire à venir. Ce paquet devra créer un marché unique européen pour le CO2, et préciser son coût, l’articulation avec le commerce international, les standards de qualité ainsi que les incitations à l’investissement dans de nouvelles infrastructures. Il est prévu que le captage du carbone cible les secteurs où les solutions de remplacement moins émettrices sont moins viables sur le plan économique. La Commission entend également définir un certain volume de CO2 devant être capté directement depuis l’atmosphère. L’avis des shiftersLes objectifs visés par la Commission démontrent une certaine ambition qu’il convient de saluer dans un contexte de tension sociale importante et alors que certains acteurs politiques appellent à une pause réglementaire sur la transition climatique. La consultation publique menée par la Commission ainsi que l’étude de l’ESABCC prouvent que cette pause n’est ni souhaitée par les citoyens européens, ni souhaitable pour l’atteinte de la neutralité carbone en 2050. Bien que le choix de la Commission corresponde au seuil inférieur de l’option 3, cela reste une bonne nouvelle dans la mesure où cette option garantit davantage de sécurité sur le long terme. Les investissements importants qu’elle requiert auront toutefois des conséquences importantes sur la justice sociale de l’UE qui doivent (aujourd’hui plus que jamais) nous préoccuper. En particulier, les technologies de capture du carbone et séquestration (CCS), que la Commission place au centre de ses objectifs, sont nécessaires à la décarbonation de certains secteurs de l’industrie, mais leur coût ne doit pas être négligé. Si, dans son rapport « Décarboner la filière ciment-béton »6, The Shift Project indiquait que le coût supplémentaire sur le ciment d’au moins 80 €/t à 100 €/t induit par le recours au CCS n’est pas dissuasif pour le secteur (pour un coût initial entre 110 €/t et 130 €/t), ce surcoût pourrait l’être dans d’autres secteurs. Le rapport « Décarboner l’industrie sans la saboter »7 soulignait ainsi que le CCS était une solution particulièrement adaptée à la sidérurgie et aux productions de ciment et d’ammoniac. En tout état de cause, la création d’un marché carbone prévue par la Commission est une condition préalable nécessaire pour compenser la rupture de compétitivité que causera le coût des techniques de CCS. La Gazette analysera méticuleusement le paquet réglementaire prévu par la Commission lors de sa publication. En ce qui concerne la capture de carbone directement depuis l’atmosphère (direct air capture, ou DAC), The Shift Project relevait dans son rapport sur la décarbonation de l’industrie8 qu’il s’agissait d’un pari technologique très incertain. La recherche concernant ces techniques doit être encouragée, mais leur part dans les ambitions de décarbonation de la Commission devrait rester limitée. La captation par les sols et la végétation, bien qu’incertaine en raison du changement climatique, est une autre piste à considérer, sous réserve d’une utilisation contrôlée de la biomasse produite. Enfin, comme le souligne l’ONG CAN Europe9, la Commission tend à raisonner à vase clos pour le respect de l’Accord de Paris. Elle ne considère pas les émissions provenant d’autres régions du monde qui pourraient avoir davantage de difficultés à se décarboner en raison d’un développement économique différent. D’après l’ONG, la Commission devrait avoir la neutralité carbone pour objectif pour 2040, ce qui n’est pas du tout envisagé. Sans compter que, au delà de l’objectif affiché, la réduction effective pourrait être significativement moindre. En témoigne un rapport publié en 2023 par la European Environment Agency10, qui annonce que l’Europe semble en voie d’atteindre une réduction de 48 % de ses émissions en 2030, contre les 55 % visés. Si les objectifs visés se fondent sur cette trajectoire, peut-on croire qu’ils pourront vraisemblablement être atteints sans mesures plus ambitieuses? Ainsi, si les objectifs annoncés démontrent que la transition climatique reste à l’ordre du jour des travaux législatifs, il faut espérer que ceux-ci constituent un plancher pour la prochaine Commission et non un plafond. Le rôle des États membres, à travers leur PNEC notamment, n’est pas négligeable, et ils pourront améliorer à la marge la trajectoire de l’UE. L’attention devrait bien porter sur les élections de juin 2024 : elles auront un rôle déterminant dans la stratégie climatique de l’UE pour les deux prochaines décennies. Ce rôle ne doit pas être oublié par les citoyens européens dans l’isoloir. 1 Communication de la Commission 2 Objectif de l’UE en matière de climat pour 2040 (Europa.eu) 3 Analyse d’impact de la Commission européenne 4 Les recommandations de l’ESABCC 5 Communication sur la stratégie de gestion du carbone industriel de l’UE – Commission européenne 6 Décarbonner la filière ciment-béton – The Shift Project 7 Décarboner l’industrie sans la saborder 8 ibid. 9 Prise de position de l’ONG CAN sur les objectifs climatiques de l’UE 10 Rapport de l’European Environment Agency sur le huitième programme d’action pour l’environnement |
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