La gazette du carbonePour un arsenal juridique décarbonant |
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Supplément consacré à l'actualité de l'Union EuropéenneUne fois par mois, la Gazette voyage à Bruxelles pour y apporter l'expertise du Shift Project et intégrer cette dernière au débat parlementaire européen. janvier 2023À l’occasion la nouvelle année, l’équipe de la Gazette du Carbone est heureuse de vous présenter ce premier numéro de son Supplément mensuel Europe. Pourquoi une telle initiative ?Le cadre normatif européen détermine largement la législation française – actuelle et à venir – dans de nombreuses disciplines du droit, en particulier dans le domaine de l’environnement. C’est pourquoi la Gazette du Carbone souhaite diffuser une information régulière sur les évolutions du cadre législatif européen à travers un supplément mensuel Europe. Cette nouvelle publication ambitionne non seulement de présenter les actualités législatives européennes et leur impact sur le cadre juridique français, mais aussi de rendre visibles les initiatives européennes visant à réduire l’impact environnemental des citoyens européens ou, en revanche, de dénoncer les directives qui, au contraire, pourraient indirectement l’augmenter. Pour ce premier numéro du Supplément mensuel Europe de la Gazette du Carbone, nous vous proposons deux articles introductifs pour mettre le pied à l’étrier. Le premier portera sur le Pacte vert européen (ou Green Deal), et le plan d’action présenté par la Commission en 2019 ; ces textes posent les bases d’une Europe décarbonée, dont le déroulement reste pour beaucoup à venir. Plus technique et juridique, le deuxième présente les bases du processus législatif européen ainsi que les principales institutions impliquées dans l’adoption des textes : cela devrait conduire à identifier quelques leviers d’action pour les citoyens (et les Shifters !) européens. Enfin, ce numéro se conclura par une revue de l’actualité législative européenne. Nous espérons que cette ouverture aux vents de l’Europe vous sera utile et que vous aurez plaisir à retrouver chaque mois ce nouveau rendez-vous ! Bonne lecture ! |
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Le Pacte Vert pour l'Europe (Green Deal)
L’idée du Pacte vertPrésenté lors de la COP25 à Madrid le 11 décembre 2019 par la Commission européenne et aligné sur les ambitions de l’Accord de Paris, le Pacte vert pour l’Europe (ou Green Deal) représente le plan de transition écologique transversal de l’Union européenne pour faire face au changement climatique. Cette feuille de route comporte un ensemble d’initiatives politiques, mais porte tout particulièrement un objectif de réduction progressive des émissions de gaz à effet de serre (GES) et se donne pour but la neutralité carbone de l’UE à l’horizon 2050. Le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » (Fit for 55 en anglais) présenté en juillet 2021 a pour objectif la concrétisation de la cible zéro émission du Pacte vert, et engage l’Union européenne à réduire ses émissions de 55 % d’ici 2030 (par rapport à celles de 1990). Pour atteindre cette neutralité carbone, le Pacte vert prévoit la transformation d’un certain nombre de secteurs de l’économie, ainsi qu’un ensemble de mesures portant sur la préservation des écosystèmes et de la biodiversité. Dans son communiqué de lancement en décembre 2019, la Commission souligne l’ambition de la « transformation de l’Union en une société juste et prospère dotée d’une économie moderne (…) et compétitive » et prône la croissance verte, en découplant croissance du PIB, émissions de GES et empreinte carbone1. Un peu de recul historique conduit les Shifters à mettre en question la possibilité d’un tel découplage. Le Pacte vert est un texte fondateur qui pose la base législative de la transition écologique au sein de l’UE : il y sera donc souvent fait référence dans le Supplément européen de la Gazette du Carbone. Par ailleurs, les domaines d’action et d’analyse du le Pacte vert recoupent en grande partie ceux du Plan de transformation de l’économie française (PTEF) et les travaux soutenus par les Shifters. Que contient le Pacte vert ?Le Pacte vert vise à la fois une révision de la législation européenne relative au climat et l’adoption de nouvelles initiatives législatives européennes2. En ouvrant la voie à la transcription progressive des objectifs climatiques de l’UE dans le droit européen, le Pacte construit donc une obligation juridique pour l’UE et ses États membres à respecter ces objectifs. Le texte se veut particulièrement transversal, avec des mesures couvrant le climat, l’environnement, la biodiversité ainsi que la plupart des secteurs économiques au sein de l’UE3, et il relie différents domaines d’action. Il met en avant la notion de justice sociale dans la transition écologique en faisant la promotion d’un dispositif d’allocation de fonds de transition juste4. Afin de proposer une « architecture verte complète »5, l’exécutif européen a dévoilé en juillet 2021 un panel de douze propositions législatives (5 directives et 8 règlements) dans le cadre du paquet « Ajustement à l’objectif 55 ». Parmi ces mesures législatives européennes, on trouve la refonte du marché carbone européen avec d’une part l’extension du système de quotas d’émissions au transport routier et au chauffage des bâtiments, qui n’étaient jusque-là pas concernés, et d’autre part une baisse des quotas alloués, ce qui devrait conduire mécaniquement à une augmentation du prix du CO2 sur les marchés d’échange. Le paquet européen institue également un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, le doublement de la part des énergies renouvelables (45 %) visée à l’horizon 2030, l’interdiction de la mise sur le marché de voitures neuves diesel et essence dès 2035 ou encore un règlement imposant le déploiement d’infrastructures de distribution des carburants alternatifs au sein des pays membres. Nous aurons l’occasion de revenir sans doute sur chacune de ces mesures dans nos prochains suppléments européens. Ce qu’en pensent les ShiftersL’ambition du texte de la Commission est à saluer d’abord en raison de son objectif fort de neutralité carbone pour 2050 et de l’intensité des mesures proposées, qui représentent une avancée significative dans la lutte contre le réchauffement climatique. Ensuite, l’approche transversale du plan ainsi que la prise en compte de la justice sociale, des écosystèmes et de la biodiversité sont des points positifs à souligner. Toutefois, le Pacte vert soulève un certain nombre d’interrogations. D’une part, ce texte d’ensemble doit être décliné aux échelons européen et nationaux, avec la tentation de le rendre parfois moins disant. Par ailleurs, il est construit autour de la croissance verte, une notion qui pose pour le moins question car elle n’est soutenue ni théoriquement, ni empiriquement6. The Shift Project souligne qu’un découplage absolu entre croissance et émissions/empreintes carbone est illusoire dans l’état actuel des systèmes économiques. Le Pacte vert quant à lui ne mentionne quasiment pas le terme de sobriété et évoque encore moins la nécessaire évolution de paradigme économique aujourd’hui très lié à la croissance. Enfin, le Pacte reste évasif sur le point central du changement des pratiques, essentiel selon le PTEF. 1 eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0640 3 énergie, industrie, bâtiment et BTP, mobilité, agriculture, écosystèmes et biodiversité, pollution, finance verte, recherche & innovation, éducation – eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0640 4 climat.be/politique-climatique/europeenne/pacte-vert 5 www.lafabriqueecologique.fr/app/uploads/2022/03/20-Le-pacte-vert-europeen.pdf 6 content.csbs.utah.edu/~mli/Economics%207004/HickelandKallis-IsGreenGrowthPossible.pdf |
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Les institutions et le processus législatif européens
Pour influencer les initiatives européennes, il est important de bien comprendre les mécanismes législatifs qui sont à l’œuvre et, partant, les étapes où il est possible pour les Shifters de faire entendre leur voix. La procédure législative ordinaire en droit européenPar opposition aux procédures législatives spéciales prévues dans certains cas spécifiques (comme pour fixer le budget annuel de l’Union par exemple1), la procédure législative ordinaire est le mécanisme classique d’adoption des textes européens. Elle est prévue par le Traité de fonctionnement de l’UE2 et repose sur la coordination de trois acteurs :
La Commission est donc à l’origine des propositions de loi. Toutefois, elle peut également initier une procédure législative à la suite d’une demande du Parlement ou d’une initiative citoyenne. Elle réalise dans tous les cas une analyse d’impact, qui inclut une étude sur les incidences environnementales du texte, au cours de laquelle les citoyens peuvent donner leur avis à plusieurs stades3 lors de consultations. Le texte est ensuite transmis en première lecture au Parlement et au Conseil, qui peuvent à leur tour réaliser des analyses d’impact, lors desquelles les parties prenantes (ONG, syndicat d’entreprises, syndicats de salariés, représentants d’intérêt privés, etc.) font généralement valoir leurs intérêts. Lors de cette seconde phase, qu’on désigne par la phase des “trilogues”, le texte peut effectuer plusieurs allers-retours entre le Parlement et le Conseil lors desquels la Commission donne également son avis. Il reste toutefois possible que, à l’issue de ces échanges, aucun accord ne soit obtenu, le texte est alors rejeté. En outre, des actes peuvent être adoptés par la Commission pour compléter un texte législatif. On parle alors d’actes délégués lorsqu’ils sont prévus par le texte en question ou d’actes d’exécution lorsqu’ils visent à harmoniser l’application du texte parmi les États membres. Pour ces deux types d’actes, une période de quatre semaines est prévue pour permettre aux citoyens européens de donner leur opinion sur le texte4. Tous ces textes ne peuvent être établis que dans des domaines pour lesquels les États membres ont transféré leur compétence à l’échelon européen. Le domaine de l’environnement est de la compétence du niveau européen, comme celui du droit de la concurrence par exemple, comme décrit dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)5. Le cadre juridique européen : un écosystème foisonnantD’autres procédures juridiques existent au sein de l’Union européenne, dont certaines peuvent avoir une portée très concrète sur les citoyens et leur impact environnemental. L’Union recense une grande diversité d’institutions, agences et organes6 consultés par la Commission, le Parlement ou le Conseil lorsqu’un texte relève de leurs compétences sectorielles spécifiques. La Banque centrale européenne, l’Agence européenne des médicaments ou l’Agence des droits fondamentaux en font notamment partie, bien que leurs prérogatives n’aient pas le même caractère normatif. L’Agence européenne pour l’environnement par exemple est un organe consultatif, alors que les décisions adoptées par l’Autorité bancaire européenne (EBA) ont une portée prescriptive. Les décisions de ces organes peuvent avoir une incidence importante sur l’impact environnemental des citoyens, administrations et entreprises européens. Les procédures de consultation de ces agences, comme celle sur le greenwashing soumise récemment par les autorités de supervision des marchés financiers7, ne doivent donc pas être négligées. Quant aux avis des comités et agences consultatifs, ils ne sont pas sans portée et doivent également être pris en considération. L’échelon européen, une première étape pour l’application des textesUne fois adoptés par la Commission européenne ou par d’autres institutions, les textes européens prévalent sur les lois nationales en raison de leur place dans la hiérarchie des normes. Toutefois, leur mise en œuvre ne s’arrête pas là.
Le cadre européen a souvent été décisif pour des avancées en particulier en matière d’environnement et de décarbonation. Mais avant d’atteindre un cadre juridique propice à la réalisation des objectifs du PTEF, il faut prendre en compte une procédure législative européenne souvent longue, complexe, semée d’intérêts intergouvernementaux divergents, de groupes d’intérêts poussant à la moins-disance, et des délais d’application handicapants. 1 www.vie-publique.fr/fiches/20377-comment-le-budget-de-lunion-europeenne-est-il-elabore-et-vote 2 eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:fr:PDF 3 commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/impact-assessments_fr 4 commission.europa.eu/law/law-making-process/adopting-eu-law/implementing-and-delegated-acts_fr 5 eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:fr:PDF 7 www.eba.europa.eu/esas-launch-joint-call-evidence-greenwashing 8 eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021PC0557&from=FR 9 www.vie-publique.fr/en-bref/269899-lapplication-du-droit-europeen-dans-les-etats-membres-en-2018 10 eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020R1294&from=FR |
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Actualités UE - Janvier 2023
Cette rubrique se propose d’évoquer rapidement les textes législatifs en cours de revue, sur lesquels la Gazette aura très probablement l’occasion de revenir. L’actualité législative et réglementaire européenne a été particulièrement fournie au cours des deux derniers mois de 2022. Le Conseil de l’EU et la Parlement européen ont mis les bouchées doubles sur d’importantes composantes du paquet Ajustement à l’objectif 551 (Fit for 55) et d’autres directives et règlements clés du volet climatique. Ainsi, les textes sur la refonte du Système d’échange de quotas d’émission (SEQE) associé au nouveau Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF)2 , le nouveau Fonds social pour le climat, la Notification des exigences de compensation CORSIA[3 (mécanisme mondial de compensation des émissions de CO2 de l’aviation internationale) et le règlement sur les batteries4 ont été adoptés dans les grandes lignes; leur adoption finale devrait intervenir prochainement. Les règles sur la réduction des émissions de méthane du secteur énergétique5 ont fait l’objet d’une orientation générale par le Conseil qui sera débattue entre le Conseil et le Parlement ainsi qu’un ensemble d’autres législations (énergies renouvelables, efficacité énergétique) du volet énergétique début 2023. Par ailleurs, le Conseil a donné son feu vert définitif à la directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises (CSRD )6. Sur le front du numérique, le programme d’action pour la décennie numérique à horizon 20307 a été formellement adopté. Côté finance, les 3 ESAs (Autorités de Supervision Européennes) ont lancé une consultation sur le greenwashing8 et l’EBA (Autorité Bancaire Européenne) a publié sa nouvelle feuille de route pour une finance durable9 (2023-2025). Last but not least, la réforme du Pacte de stabilité et de croissance10 , priorité urgente pour l’UE, a été officiellement lancée par la Commission européenne en vue d’un accord en 2023 avant le début des exercices budgétaires 2024 des Etats membres. 7 www.eba.europa.eu/esas-launch-joint-call-evidence-greenwashing 9 www.eba.europa.eu/eba-publishes-its-roadmap-sustainable-finance |
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