La gazette du carbonePour un arsenal juridique décarbonant |
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Supplément consacré à l'actualité de l'Union EuropéenneUne fois par mois, la Gazette voyage à Bruxelles pour y apporter l'expertise du Shift Project et intégrer cette dernière au débat parlementaire européen. janvier 2024Chère lectrice, cher lecteur, La neige et le froid, somme toute relatif, qui concernent une bonne partie de la France ne détournent pas la Gazette des combats de long terme sur la décarbonation. Voici deux initiatives intéressantes des institutions européennes :
Très bonne lecture |
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Sommaire |
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Focus sur la directive sur la criminalité environnementalePortée par la Commission européenne Cette directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal1 datant de 2008 vise à compléter le système de sanctions administratives par des sanctions pénales afin de renforcer le respect des lois relatives à la protection de l’environnement. La distinction introduite par cette directive entérine ainsi une plus grande désapprobation sociale envers les atteintes portées à l’environnement, matérialisée par un régime de sanction plus strict. Une révision de cette directive – proposée fin 2021 par la Commission européenne et négociée depuis en trilogues – a été approuvée par les trois co-législateurs européens en fin d’année 20232. La directive de 2008Dans sa version initiale, la directive prévoit l’incrimination de plusieurs types d’atteintes à l’environnement lorsqu’elles sont commises par des personnes physiques ou morales. Les 9 catégories d’atteintes sont listées dans la directive, et concernent, par exemple, « le rejet, l’émission ou l’introduction d’une quantité de substances ou de radiations ionisantes dans l’atmosphère, le sol ou les eaux », ou encore « la collecte, le transport, la valorisation ou l’élimination de déchets » lorsqu’ils causent ou sont susceptibles de causer « la mort ou de graves lésions à des personnes, ou une dégradation substantielle de la qualité de l’air, de la qualité du sol, ou de la qualité de l’eau, ou bien de la faune ou de la flore ». La directive prévoit que ces actes constituent une infraction pénale lorsqu’ils sont illicites, c’est-à-dire qu’ils violent l’un des 72 actes législatifs cités dans une annexe ou le droit d’un État membre, et commis intentionnellement ou par négligence au moins grave. Le régime de sanction introduit par la directive, exige que celui-ci repose sur des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives. La responsabilité pénale pour l’incitation, l’aide et la complicité de ces infractions est également prévue. La directive ne fixe qu’une norme minimale de protection de l’environnement au moyen du droit pénal qui doit être adoptée par les États membres par une transposition dans leur droit national. Les États membres sont libres de maintenir ou d’introduire des mesures de protection plus strictes. Néanmoins, l’interprétation des termes prévus par la directive, tel que ce qui constitue une « dégradation substantielle » sont laissés à l’appréciation des États membres. Une directive, mais pas d’applicationLa direction générale « Justice et consommateurs » (DG JUST) a évalué la directive en 2019 et 2020 et a publié ses résultats en octobre 20203. L’évaluation a fait le constat que la directive n’avait pas beaucoup d’effet dans la pratique, le nombre d’affaires de criminalité environnementale faisant l’objet d’enquêtes et de condamnations restant très faible. Les niveaux de sanctions imposés par les États membres étaient souvent trop bas pour être dissuasifs et la coopération transfrontalière a été jugée insuffisante. Par ailleurs des lacunes considérables existaient dans l’application de la législation dans tous les États membres et à tous les niveaux de la chaîne (police, poursuites et juridictions pénales). Enfin l’absence de données statistiques fiables, précises et complètes, sur les procédures de criminalité environnementale dans les États membres empêchait les décideurs et les praticiens nationaux de contrôler l’efficacité de leurs mesures (en plus d’entraver l’évaluation de la Commission). Suite à cette évaluation négative, la Commission a publié en décembre 2020 une feuille de route pour l’amélioration de la réglementation sur la protection de l’environnement par le droit pénal4. Elle a lancé un appel à contribution5 interrogeant les acteurs concernés à faire valoir leur opinion sur les possibles améliorations du texte, puis une consultation publique ouverte à tous, dont les 492 résultats peuvent être trouvés sur le site de la Commission6. Puis une révision de la directive a fait l’objet de négociations en trilogues pour être adoptée par le Conseil de l’Europe et le Parlement européen le 16 novembre 2023. Une révision visant à davantage d’efficacité dans l’applicationCette version7 est encore susceptible d’évolutions mineures avant son adoption définitive, mais fait preuve d’un niveau d’ambition qu’il convient de saluer. Tout d’abord, le Conseil et le Parlement européen se sont entendus pour porter de 9 à 18 le nombre d’infractions, élargissant ainsi les types de comportements interdits. Parmi les nouvelles infractions figurent le trafic de bois, le recyclage illégal des composants polluants des navires, ou encore des infractions graves à la législation sur les produits chimiques. Le Conseil et le Parlement européen sont également convenus d’une clause « d’infraction qualifiée » alignée sur la définition internationale de l’écocide, c’est-à-dire lorsqu’elles causent « la destruction, des dommages irréversibles, étendus et substantiels, ou de longue durée, étendus et importants à un écosystème d’une taille ou d’une valeur environnementale considérable, ou à un habitat naturel à l’intérieur d’un site protégé, ou à la qualité de l’air, du sol ou de l’eau ». Cette clause constitue un nouvel outil dans l’arsenal des autorités compétentes pour sanctionner les crimes environnementaux. Outre ce périmètre élargi, la révision de la directive prévoit également un régime de sanction plus sévère. Dans le cas des personnes physiques qui commettent l’une des infractions, le texte prévoit des sanctions d’au moins 3 ans d’emprisonnement, et pouvant aller jusqu’à 10 ans pour les infractions intentionnelles entraînant la mort d’une personne. Dans le cas des personnes morales, la directive prévoit des sanctions financières allant de 3% du chiffre d’affaires mondial annuel ou 24 millions d’euros, et jusqu’à 5% de ce chiffre d’affaires, ou 40 millions d’euros pour les infractions les plus graves. Des mesures supplémentaires peuvent être prises par les États membres, notamment en obligeant l’auteur de l’infraction à rétablir l’environnement ou à compenser les dommages causés, en l’excluant de l’accès aux aides publiques ou en retirant ses permis ou autorisations. Par ailleurs, les États membres devront veiller à ce que des formations soient dispensées à ceux qui assurent la détection, les enquêtes et les poursuites en matière de criminalité environnementale, tels que les juges, les procureurs et les autorités policières. Les pays de l’UE devront également veiller à ce que ces autorités disposent de ressources suffisantes, par exemple en ce qui concerne le nombre de personnels qualifiés et les ressources financières nécessaires à l’exercice de leurs fonctions. La directive contient également des dispositions sur le soutien et l’assistance aux personnes dénonçant des infractions environnementales, aux défenseurs de l’environnement et aux personnes touchées par ces infractions. Enfin, les stratégies nationales et les dispositions en matière de collecte de données ont été renforcées et il est prévu que la Commission européenne procède à des évaluations régulières de la mise en œuvre et de l’efficacité de la directive. Cette mesure permettra en particulier le suivi de son application, ce qui apparaissait comme un défaut saillant de la directive de 2008. Un niveau d’ambition qui aurait pu aller plus loinCertains acteurs comme WWF8 ont tout de même exprimé leur regret que le texte ne soit pas plus ambitieux. En effet, en raison de la résistance du Conseil, les niveaux de sanctions prévus ne répondent pas à leurs attentes. Les amendes infligées aux personnes morales sont jugées insuffisamment dissuasives : alors que le Parlement européen prévoyait une sanction pouvant aller jusqu’à 10% du chiffre d’affaires, celui-ci a été amoindri à 5%. De plus, les différentes méthodes de calcul des sanctions pourraient faire obstacle à l’harmonisation entre les États membres. Il est à craindre que elles ne reflètent pas la gravité des crimes environnementaux. Enfin, la proposition du Parlement d’inclure la pêche illicite, non déclarée et non réglementée en tant qu’infraction, n’a pas été adoptée, bien qu’il s’agisse de l’une des formes de criminalité environnementale les plus lucratives et les plus répandues selon WWF. Si le Shift Project n’a pas jusqu’alors développé les régimes légaux relatifs à ses recommandations, ce sujet est crucial dans l’atteinte des objectifs liés à la transition climatique. Prévoir un régime de sanctions pour les crimes environnementaux est d’importance. Celui-ci peut avoir deux effets. Le premier est la dissuasion, et devrait être privilégié dans la mesure du possible pour les atteintes intentionnelles. Le second est le financement de la réparation des dégâts causés. Ce second levier devrait être considéré avec précaution puisque ce qui est entendu par compensation est soumis à interprétation, et le financement qu’il nécessite risque d’être mal évalué, comme il peut l’être pour la compensation carbone. Le règlement des sanctions risquerait alors d’être intégré comme un coût opérationnel dans le budget des entreprises, au détriment de l’environnement dont la réparation serait insuffisante. Par ailleurs, cette option n’offre pas de solutions pour les impacts irréversibles causés à la planète, comme la perte de biodiversité. En conclusion, ce texte est une avancée pour l’application des sanctions sur les crimes environnementaux, dont la définition plus large doit être saluée. Néanmoins, il sera nécessaire d’évaluer son impact . En particulier, il reste à vérifier que le régime de sanction prévu incite, par la dissuasion, à davantage de précautions de la part des acteurs. 1 Directive sur la criminalité environnementale 2 Révision de la directive sur la criminalité environnementale 3 Criminalité environnementale | Commission européenne 4 Améliorer les règles de l’UE en matière de protection de l’environnement par le droit pénal 5 Consultation relative à la protection de l’environnement par le droit pénal |
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Vers un objectif climatique européen intermédiaire sur la voie de la neutralité carbone en 2050Portée par la Commission européenne L’UE s’est dotée en 2019 avec le Pacte vert pour le climat (Green Deal) d’un objectif de neutralité carbone pour 2050. La loi climat européenne de 2021 a inscrit cet objectif dans le droit1, en précisant un premier jalon intermédiaire à 2030 avec une réduction de 55 % des émissions des GES par rapport à celles de 1990. Deux ans après l’adoption de la loi, les prévisions de réalisation pour 2030 sont de 51 % de baisse2 (en 2022, la baisse effective des émissions de GES dans l’UE est de 31 %3). En cette fin de mandature von der Leyen, pour réaffirmer l’ambition de neutralité carbone et se donner les moyens de l’atteindre selon une trajectoire réaliste et cohérente, la Commission va proposer de réviser la loi climat pour intégrer un nouvel objectif intermédiaire à 2040. La trajectoire pour la neutralité carbone est fixée dans le droit européen depuis 2021Adoptée en juin 2021, la loi européenne sur le climat entérine l’engagement de l’UE à devenir le premier continent neutre en carbone d’ici à 2050 et à réduire les émissions nettes de GES d’au moins 55 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990, ce qui constitue la contribution de l’UE aux objectifs de l’accord de Paris. En lui-même, cet objectif est une avancée par rapport à la baisse de 40 % des émissions qui avait été fixée en 2014. En regard de cet objectif, le paquet « Ajustement à l’objectif 55 »4 (Fit for 55), comprenant un ensemble de douze propositions législatives, a été présenté par la Commission en juillet 2021 afin de concrétiser les objectifs climatiques européens dans le droit, sur des sujets aussi variés que l’énergie, les transports, le logement, les échanges de quotas d’émission ou l’utilisation des terres et des forêts. Par ailleurs, l’article 4 de la loi européenne sur le climat invite la Commission à présenter une proposition fixant un objectif intermédiaire de l’UE en matière de climat à l’échelle de l’union pour 2040. En effet, prévoir un objectif à horizon 2040 devrait donner l’opportunité à l’ensemble des secteurs économiques et territoires de l’UE de s’adapter aux évolutions anticipées. La mise à jour régulière des contributions déterminées au niveau national permettant d’atteindre la neutralité carbone en 2050 est par ailleurs une disposition de l’accord de Paris5. L’initiative législative de la Commission doit intervenir au plus tard six mois après le premier bilan mondial prévu par l’article 14 de l’accord de Paris. Celui-ci ayant été réalisé à l’occasion de la COP 28 de décembre 20236, la Commission est donc tenue de faire aux co-législateurs européens, au cours du premier semestre 2024, une proposition de modification de la loi climat qui inclura une étude d’impact détaillée fondée sur les résultats du bilan mondial et les connaissances scientifiques. La crise énergétique qui découle de la guerre en Ukraine a par ailleurs démontré la nécessité d’accélérer la transition vers une énergie décarbonée, l’efficacité énergétique et la neutralité climatique dans l’UE. Ce contexte international renforce la nécessité d’un scénario ambitieux, robuste et crédible de sortie de la dépendance aux énergies carbonées à moyen terme. Le Conseil consultatif sur le changement climatique recommande une réduction de 90 % à 95 % des émissions de GES pour 2040Le 31 mars 2023, la Commission a donc lancé une consultation grand public de trois mois7 pour solliciter les points de vue des principales parties prenantes, qui servira de base à l’analyse d’impact. Lors de son audition de confirmation par les députés européens, le désormais nouveau commissaire européen à l’action pour le climat Wopke Hoekstra a déclaré que la proposition de la Commission pour les objectifs 2040 tiendra compte de l’avis du Conseil consultatif sur le changement climatique. Il s’est engagé à défendre « un objectif minimum d’au moins 90 % de réduction nette d’ici 2040 »8. Après une évaluation des derniers scénarios d’émissions disponibles (plus de 1 000 trajectoires d’émissions) visant à atteindre la neutralité climatique dans l’UE à l’horizon 2050, le Conseil consultatif sur le changement climatique (équivalent européen du Haut Conseil pour le climat, prévu par la loi européenne sur le climat) a conclu à l’urgence d’opérer des choix ambitieux dans la lutte contre le changement climatique. Dans son rapport du 15 juin 2023, il formule plusieurs recommandations9 :
La détermination finale de l’objectif climatique européen de 2040 dépendra du futur exécutif européenLe sujet devait être discuté lors d’une réunion informelle des ministres de l’Environnement des États membres le 16 janvier dernier, sous la présidence belge du Conseil de l’Union européenne. Puis la Commission devrait présenter le 6 février prochain son scénario pour 2040. Un Conseil « Environnement » suivra le 25 mars pour en discuter formellement. Il faudra attendre les élections de juin et l’installation d’un nouvel exécutif européen pour connaître la suite du parcours législatif de cette proposition. Il est tout de même assez probable que le chiffre de 90 % de réduction des émissions de GES d’ici 2040 fasse son apparition dans les objectifs climatiques et dans le droit européens. The Shift Project soutient l’ambition de l’UE d’atteindre la neutralité carbone en 2050, et pour cela de réduire massivement ses émissions de GES. Plus précisément, la fixation d’objectifs chiffrés à intervalles intermédiaires facilite l’appropriation de l’enjeu politique que cela représente et permet de concevoir les efforts à fournir, localement et dans chaque secteur économique. Pour autant, la fixation d’objectifs n’entraîne pas automatiquement leur atteinte par les États membres. Le commissaire Hoekstra reconnaît que « nous avons besoin d’engagements plus forts dans les plans finaux pour nous mettre fermement sur la bonne voie vers la neutralité climatique ». Ainsi, il conviendrait d’apporter une attention particulière aux plans finaux des États membres qui devront être publiés d’ici juin prochain et d’en suivre le rehaussement des objectifs. La Commission pointe certains secteurs qui doivent faire l’objet d’un effort particulier : la gestion des puits de carbone (40 à 50 Mt CO2eq d’écart), les énergies renouvelables (autour de 39 % du mix énergétique au lieu des 42,5 % prévus) et l’efficacité énergétique (amélioration de 5,8 % prévue alors que l’objectif est de 11,7 %). La place qu’occuperont les enjeux climatiques et le sujet précis de la trajectoire à moyen terme seront donc un enjeu central de la campagne pour les élections de juin prochain, The Shift Project ne pouvant qu’encourager les différentes listes candidates à porter l’ambition de la neutralité carbone pour 2050 et l’établissement d’objectifs intermédiaires ambitieux, justes et crédibles. 1 Loi européenne sur le climat 3 Trends and Projections in 2023 | European Environment Agency 6 COP28 (2023) 7 Objectif de l’UE en matière de climat pour 2040 8 Audition du commissaire européen Wopke Hoekstra à l’action pour le climat 9 Rapport du Conseil consultatif sur le changement climatique (15 juin 2023) |
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